農民工數量龐大，是我國重要的就業主體，也是穩就業政策的重點關注對象。2023年上半年中國就業形勢整體向好，其中農民工就業形勢的改善最為顯著。從數量看，2023年上半年外出務工農民工人數同比增3.2%，是2013年以來的次高點（僅低于2021年一季度）。從失業率看，2023年7月外來農業戶籍人口城鎮調查失業率降至4.8%的低位，較2月高點下降1.2個百分點，較城鎮總體的調查失業率低0.5個百分點；初中及以下學歷失業率從2月的5.7%降至6月的4.4%，而農民工人群中低學歷的占比更高。

本文重點關注農民工群體的特征，就業復蘇的持續性，以及政策如何著手釋放農民工消費潛力。

我國農民工人數接近三億，在全國就業人員中占比超四成，在非農從業人員中占據半壁江山。盡管農民工沒有城鎮戶籍、受教育程度偏低，但普遍吃苦耐勞，這些特殊之處使農民工就業的行業結構與城鎮整體存在差異：農民工更多從事制造業和建筑業，更多從事接觸性，而非高技術服務業。

2020至2022年間，農民工就業壓力偏大。一方面，國內經濟下行壓力較大，城鎮新增就業崗位減少，農民工找工作難度提升，也影響其就業意愿。另一方面，疫情對線下經濟活動產生影響，農民工的活動半徑明顯減小。2020至2022年農民工顯性就業壓力偏大，外出農民工流動情況所反映的隱性就業壓力更甚。我們測算，如果將返鄉隱性失業的260萬人考慮在內，2022年外來農業戶籍人口的潛在失業率可能更高。農民工就業形勢低迷，同時抑制著農村居民的消費。外出務工工資是農村居民重要收入來源，但過去三年農民工就業景氣度低迷，拖累農村居民收入增速，并在一定程度上抑制其邊際消費傾向，延緩農村消費結構升級的趨勢。

2023年農民工就業的恢復具備持續性。在經濟恢復過程中，更多農民工進城務工，彌補城鎮勞動力的供需缺口。2023年二季度，外來農業戶籍人口調查失業率的均值同比下行1個百分點至5.0%，若將“超額”進城務工的55萬農民工考慮進內，失業率將進一步下行0.3個百分點。農民工就業形勢由弱轉強，主要得益于三個方面：1）第三產業對經濟帶動突出，這是吸納農民工就業的主力；2）建筑施工需求回升，對農民工就業逐步由拖累轉為支撐；3)“保持制造業占比穩定”訴求下，制造業勞動力需求有企穩苗頭。我們認為，年內經濟復蘇的勢頭還將持續，服務業依然是其中最重要的帶動力量，因而農民工就業的恢復具備一定持續性。

農民工群體有望成為擴大國內消費需求的重要支點。然而，從就業恢復到收入增長，從收入增長到消費增加之間，仍然存在“轉換”的困難與時滯。2023年上半年，農民工就業景氣度回溫，已對消費產生一定推動。但農村居民消費結構有待進一步優化，消費潛力還未充分釋放。宏觀政策可以為農民工群體消費需求的釋放提供“加速度”。短期內，需促進經濟環比增長動能修復，推行“以工代賑”，破除就業歧視，鞏固農民工就業恢復勢頭，促其增收；同時，出臺針對性農民工的消費補貼刺激政策，設立覆蓋農民工群體的住房專項保障基金，提振消費意愿。更深層次的問題在于，農民工兼具“二元”身份，天然抑制其自身的消費水平。中長期看，宏觀政策需解決農民工消費“兩頭不沾”的問題，可著眼于增強農民工就業的穩定性、提升農民工社保覆蓋質量，完善農民工市民化的成本分攤機制幾方面。

對當地政府而言，戶籍人口增加的背后是城市運營成本的提升。會增加地方政府在基礎設施建設、社會保障、公共管理、公共教育、衛生、住房等方面的成本，卻難以帶來短期可見的經濟效益。也正因此，地方政府發力基建而非消費“穩增長”的動力更強。即便有改革戶籍制度、吸引人口流入的訴求，地方政府也更傾向于給能創造更多價值的高學歷畢業生，而非農民工以當地戶籍。學術研究中，對農民工市民化過程中政府成本的測算結果集中在人均3~8萬元之間， 社會總成本的測算結果集中在人均5~15萬元之間。其中，一二線城市農民工市民化的成本高于三四線城市，沿海地區高于內陸地區。

站在經濟效益和社會公平的中長期角度，中央政府有必要也正在推動農民工向新市民的轉化。但其中的難點在于，農民工市民化的成本分攤機制有待進一步完善，需明確“中央財政-流入地財政-流出地財政-農民工個人”的權責。其中，中央財政可以根據接納農民工落戶的人數給予地方政府專項補助支持，流入地政府可按照農民工工作年限及技能給予補貼，流出地政府亦需支持農民工自愿有償退出土地承包。（財富中文網）

作者鐘正生為財富中文網專欄作家，平安證券首席經濟學家

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編輯：劉蘭香