10月12日財政部推出新舉措，以國債置換地方債，化解債務風險，一改之前決策層反復強調的中央不為地方財政風險兜底的多次公開宣示。從“誰家的孩子誰抱”到“財爸”兜底，這一大幅轉變，引發(fā)財經(jīng)圈的高度關注。其實，地方債問題，包括隱性負債問題，以及中央財政的態(tài)度，近幾年能被公開討論就表明其嚴峻性已經(jīng)不容回避。而此次中央財政對地方債態(tài)度的原地掉頭式調整，自然也有其必然的內在邏輯。

首先是從“不兜底”到“出手相助”這一態(tài)度轉變的政策背景。長期以來，權威人士多次強調“中央財政不會為地方債務兜底”，這一立場旨在明確中央與地方財政責任的界限，防止道德風險與財政風險的無限擴散，以及提升地方政府債務的自我約束和控制能力。不過，面對地方政府債務尤其是隱性債務規(guī)模持續(xù)擴大，以及部分地區(qū)債務暴雷的嚴峻形勢，財政部此次提出以國債置換地方債，乃至隱性債的新舉措，顯然是對既有政策框架的一次重大和根本性調整。而這背后的政策調整的必然性與緊迫性在于：一方面，地方政府債務尤其是隱性債務的快速累積，已對地方財政穩(wěn)定乃至國家金融安全構成潛在威脅。若不及時有效化解，可能引發(fā)系統(tǒng)性金融風險，影響經(jīng)濟社會的持續(xù)健康發(fā)展。另一方面，隨著國內外經(jīng)濟形勢的變化，中央政府有必要通過更加靈活和有力的財政政策手段，為地方政府提供必要的支持，共同應對經(jīng)濟下行壓力。尤其在過往的地方融資平臺高速發(fā)展和擴張之后，金融與財政在地方層面已經(jīng)在很大程度上成了一體兩面的情況下更是如此。

其次是“財爸”為地方政府“抱孩子”必要性與好處。國債置換地方債有多重效應：緩解地方財政壓力、降低融資成本與風險、優(yōu)化債務結構以及促進市場健康發(fā)展。其中尤為值得關注的是，將部分高成本、高風險的債務轉化為低成本、低風險的債務，不僅有利于提高地方政府的債務可持續(xù)性，也有利于降低整個金融體系的系統(tǒng)性風險，同時還有助于完善債券市場的定價機制，提高市場的透明度和公平性。

最后是問題根源——地方債問題為何長期以來難以根治？

第一，地方債乃至隱性債務問題的根源之一在于我國特有的發(fā)展模式和政績觀。長期以來，地方政府為了追求經(jīng)濟增長和政績考核，往往傾向于通過舉債進行大規(guī)模投資。這種“投資驅動型”的增長模式在推動經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，也積累了大量的債務風險。

第二，財政體制和激勵機制的缺陷也是地方債問題長期以來難以根治的重要原因。在分稅制財政體制下，地方政府財權與事權不匹配的問題較為突出，導致地方政府在履行基本職能時面臨較大的資金缺口。同時，現(xiàn)有的政績考核機制往往過于強調經(jīng)濟增長速度而忽視債務風險防控，進一步加劇了地方政府的舉債沖動。

第三，監(jiān)管與問責機制的不足也是地方債問題蔓延的重要原因。雖然近年來中央政府對地方債務的監(jiān)管力度不斷加大，但仍有部分地方政府通過違規(guī)舉債、變相舉債等方式繞過監(jiān)管。同時，對于債務違約和違規(guī)舉債行為的問責機制尚不完善，難以形成有效的震懾作用。

因此，為了杜絕地方債失控的根源，未來應當構建長效治理機制，包括加強制度建設與監(jiān)督、優(yōu)化發(fā)展模式與政績觀以及改善中央與地方的財政互動關系。其中最重要的是優(yōu)化發(fā)展模式和政績觀，即推動經(jīng)濟發(fā)展從“投資驅動型”向“創(chuàng)新驅動型”轉變，注重提高經(jīng)濟發(fā)展的質量和效益；同時調整政績考核機制，將債務風險防控納入考核范圍并賦予更高的權重；引導地方政府樹立正確的政績觀和發(fā)展觀。

值得一提的是，當前的情況相比2008年推出4萬億經(jīng)濟刺激計劃時有很大區(qū)別。當年地方政府存量債務有限，主要是為彌補一些經(jīng)常性支出的舉債，正是4萬億經(jīng)濟刺激計劃的地方配套資金需求，推動了地方債務的快速增長和地方融資平臺的誕生。而當今地方政府顯性與隱性債務合計達到數(shù)十萬億元，可持續(xù)性風險已然暴露，在經(jīng)濟下行與市場預期待修復的情況下還有繼續(xù)惡化的壓力，而逆周期調節(jié)需要再地方政府債務所面臨的約束條件已發(fā)生巨大變化的情況下來擴大投入——目前地方政府債務管理的當務之急，已經(jīng)演變?yōu)閮?yōu)先考慮債務信用維持，而難言繼續(xù)擴大舉債以擴大支出了。

毋庸諱言，以國債替換地方債的舉措，在實施中如果簡單化為只是中央財政給地方政府“撒錢”還債或換肩扛債，則道德風險難以避免。一方面是，地方政府可能趁機設法將更多的自身債務轉移給中央財政，另一方面是未來依然無法杜絕地方政府的無節(jié)制舉債沖動和地方政府甩債給中央財政的心理預期，無法避免“會哭的孩子有奶吃”的可能。因此，趁此次逆周期調節(jié)契機，徹底轉換發(fā)展理念，創(chuàng)新發(fā)展模式，徹底擯棄邊際效應遞減的投資驅動、負債發(fā)展模式的同時，探索和構建新型央地互動關系，重塑政績觀與公共財政理念，才能實現(xiàn)“吃藥續(xù)命”的同時“改掉壞習慣”，達成標本兼治。（財富中文網(wǎng)）

作者柏文喜為財富中文網(wǎng)專欄作家，中國企業(yè)資本聯(lián)盟中國區(qū)首席經(jīng)濟學家

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編輯：劉蘭香